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那些“走”流程的政府采購當休矣!

2019年10月11日 08:59 來源:中國政府采購報打印

  ■ 任己任 

  近年來,政府采購領域在規范性方面已取得很大進步,但仍然存在重形式輕結果的現象,即招標投標或政府采購過度強調形式(流程)而輕視實質(目的)。 

  走流程分兩種,一種是真“走”,另一種是假“走”。兩者的區別在于,資格條件、評分條件及加分條件,是基于項目實際需求還是根據某一特定對象“量身定做”。《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)第一條開宗明義地講道:“為了規范政府采購行為,提高政府采購資金的使用效益,維護國家利益和社會公共利益,保護政府采購當事人的合法權益,促進廉政建設,制定本法”。這是政府采購的目的,凡是能實現這一目標的,都應得到保護;凡是不利于這一目標實現的,不論其流程(形式)如何,都應予以制止。流程不過是一種保障、一種手段、一種表象。形式與內容、流程與目的相結合,以內容、目的為主,以形式、流程為輔,使形式、流程為內容與目的服務,并為實現內容與目的保駕護航,才是政府采購的歸宿與彼岸。 

  當下,政府采購“走”流程的現象尚且存在。這種“走”流程,不是正兒八經地按照制度規定的程序,一環一環地按照規矩來做,而是事先預定好中標人,對照選定的中標人的資質、資格、人員、信譽(含獎項)和業績等優勢設置條件,讓選定的中標人順利通過資格審查并以評分、加分排名第一而成為中標人。這類招標投標和政府采購活動有四個特點:參與投標的對象少;評分、加分分值差距大;投標文件編制優劣明顯;潛在投標人的投標報價呈現低、中、高三檔,潛在中標人的報價一般處于適中水平。這類項目,評標結果不言而喻。 

  假走流程,形式多種多樣 

  以專利技術作為資格條件,排斥或限制其他人參與競爭。如某工業園區污水治理設備采購及安裝項目,采購預算為410萬元(不含土建費)。項目質量要求為:對園區重金屬加工企業生產污水進行處理,處理后水質達到國家二類水質標準。投標人資格要求為:使用電化學法進行水處理,擁有電化學法處理專利技術,且該項專利技術應獲得省級及以上單位的獎勵。 

  從招標文件分析看,處理后水質為國家二類水質標準,應視為被輕度污染的水,一般經過絮凝、沉淀、過濾,去除污水中粗大雜質和懸浮物后,再采用生物處理法降解消毒,就可達到標準,不需要采用電化學法處理。如果污水中含有超標重金屬,要求對氮、磷等重金屬進行去除與回收,對生物處理法難以降解的有機廢水和飲用水進行殺菌消毒等,才需使用電化學法。經詢問采購人,園區尚未開業,園區內重金屬加工企業有多少、排放的廢水有多少以及其重金屬含量多少等,尚不知曉。采購電化學法污水處理設備及系統這一專利技術,能否派上用場尚不得而知。之所以要求投標人具有專利技術,不排除就是利用這一道門檻排斥或限制他人參與投標競爭。 

  該項目要求投標企業有國家頒發的電化學法水處理設備及系統專利技術,獲得過省科學技術進步三等獎,采購報價為預算價410萬元。其中,電化學法水處理系統及裝置190萬元,生物處理設備及裝置80萬元,物理處理設備及裝置120萬元,篩余和沉淀設備及裝置20萬元。 

  這樣的采購文件一掛網,就可提前知曉采購結果。第一次開標,僅一家企業投標。因投標人不足三家而流標。后經批準,改為單一來源采購。 

  以特定資質作為資格條件,排斥或限制其他人參與競爭。以某道路交通違章監測設備及系統安裝項目為例,招標文件特定資格條件為:投標人需有安全技術防范工程設計、施工一級及以上企業資質。該項目就是一個道路交通電氣設備安裝工程,幾十根(套)單臂(雙臂)挑架、桿座,幾十個攝像(抓拍)設備及電氣控制裝置等,與安全技術防范工程設計、施工企業資質幾乎沒有關系。就是這一特定資格條件,使一大批有電氣設備安裝工程企業資質等級和業績的企業望而卻步。 

  以在本行政區域內有工商注冊地點、固定辦公場所,且在本行政區域內有同類項目業績作為加分項,排斥或限制其他人參與競爭。建筑企業跨省承接業務,需要進行備案管理。其他企業以及建筑企業省內跨地區、縣(市、區)承接業務,不需要進行備案管理。一些政府采購項目,把除建筑企業外的其他企業跨省以及省內跨地區、縣(市、區)承接業務進行備案和工商注冊登記、納稅登記設置為資格條件,使競爭激烈的政府采購項目,瞬時變成了心知肚明的有限競爭。如某招標文件,其資格條件要求為:本行政區域外注冊的企業,需在本行政區域內有注冊地址,有固定辦公場所,且在一年前辦理了注冊登記,并至少有一個已完成的同類項目業績。其加分條件為:在本行政區域內已完成的同類項目業績考核評比,被本地區相關部門評定為優的,一個項目加5分,兩個項目加10分;評定為良的,一個項目加3分,兩個項目加6分;評定為一般的,一個項目加1分,兩個項目加2分,最多加兩個項目。這等于是“圈定”了中標人。 

  以企業的特別條件作為資格條件,以信用等級作為評分條件,排斥或限制其他人參與競爭。某招標項目招標文件的資格條件規定:企業法定代表人應為企業董事長或總經理,其出資比例在企業投資人中需排名第一,以企業注冊驗資或變更驗資報告為準。其信用等級評分條件規定:2015年后工商行政管理部門頒發的“重合同,守信用”證書,國家頒發的加5分,省級頒發的加3分;地市級頒發的加1分。這涉嫌針對某一特定對象的“關門”資格條件和讓某一特定對象中標的特定評分條件。 

  以本行政區內其他政府投資項目的業績及考核評價結果作為評分、加分條件,排斥或限制其他人參與競爭。在一生活小區配套道路工程新建項目中,其招標文件要求供應商有本地區內政府投資項目道路提質改造工程業績。一個得5分,兩個得10分;非本地區同類項目業績,一個得3分,兩個得6分,最多可計算兩個業績;其他類型的工程業績不計分。評分條件:獲得本行政區政府考核評比獎勵的,每次計3分;獲得本行政區部門考核評比獎勵的,每次計2分;獲得本行政區外政府及部門獎勵的,每次計1分,最多計5次,以原件為準。 

  提質改造,就是對部分或全部原有工程,提高原設計標準進行建設。這類項目一般集中在縣(市、區)管理的小區、園區等。非本地區業績,1個加5分,2個為10分;非本地區業績,1個加3分,2個為6分。看似輕描淡寫的一條,就把競爭的評分拉開了4分,然后設定本行政區獎項1個加3分,本行政區外獎項1個加1分,且只能加5次。本行政區獎項5個為1510分,本行政區外獎項5個為5分。又把分差拉開了一大截。 

  以模棱兩可、前后矛盾或詞不達意的資格條件、加分條件進行招標,讓身處局外的潛在投標人一不留心掉進“陷阱”,最終導致廢標或無效投標。如某招標文件,其技術參數標星號條款l6項,第15項包括5個方面設備配置的技術參數,第16項僅4個字,實際上是第15項第5個方面設備配置技術參數的明細參數。在沒有人提醒的情況下,一般認為第16項包括在第15項第5個方面內。而招標文件把這兩項正好留在分頁處。原預定只有3家,不料投標截止時“冒”出了一家。最后這家“冒”出來的企業,還是因為技術參數帶星號條款項“是否響應”欄沒有單獨列示及沒有聲明“響應”,被評標委員會認定為廢標。招標文件明確規定:帶星號條款為實質性條件,不按招標文件中填報和響應,作廢標處理。招標代理機構早有預見,評標前即通過提醒告之評標專家,不按招標文件響應,應作廢標處理。 

  再如某服務機構招標采購入庫項目,資格條件規定:需提供本單位組織機構組成圖及管理制度復印件。其評分條件規定:本單位組織機構設置完整、科學的,計3分,管理制度健全、可行的,計5分。評分表下注釋明確,評分資料需要提供原件。某潛在投標人在投標文件中全部使用原件。資格后審時,評標委員會認為,招標文件明確要求資格條件提供復印件,評分資料提供原件,全部提供原件為沒有響應招標文件,應作廢標處理。像這類問題,即使被投訴,委托人也會睜一只眼、閉一只眼,然后緩和各方氣氛,最后一拖再拖、不了了之,推倒重來的機率幾乎等于零。 

  以供應對象全覆蓋方式進行公開招標,讓預定單位輕而易舉地進入業務分配圈,然后在分配采購業務時,啟動小范圍操作(隨機或搖號或抽簽),化激烈競爭為兩三個人的活動。這類招標或采購,一般是業務量大、發生頻繁、利潤豐厚的項目。一些采購業務管理部門,迫于某種壓力而進行政府采購,一次性要求選擇十幾家、幾十家,甚至上百家作為入庫單位。有采購業務后,要么直接從庫中選擇供應對象,要么從庫中搖號或抽簽選擇供應單位。看似隨機,其實就是3個人,監察一個、業主一個,外加一個操作員。既為采購業務管理單位留下了操作空間,又使這種行為披上了合法合規的外衣。如某單位公開招標建立服務機構庫,要求一次性招標入庫一百家,服務供應周期為3年。據調查,該地區工商登記注冊的同類企業為30多家。其資格條件要求提供單位資質、工商登記、組織機構代碼、納稅登記、社會保險登記,開戶許可證件復印件及原件備查。招標結果顯示,中標的不足70家。業務分配的結果卻讓人茅塞頓開。其中有3家企業,3年承接的項目近百個,企業年收入由3年前不足百萬元的“小戶”,變成了年收入3000多萬元的“大戶”。其他企業,一般每年分配兩到三個項目,且是一些“陳谷子爛芝麻”類的項目,付費不過兩三萬元。不公平現象可見一斑。 

  “以庫建庫”的方式選擇采購服務單位,讓部門管理的采購服務業務自然落入預定的圈子內。所謂“以庫建庫”就是從上級部門建立的采購服務供應商入庫名單中,通過開會討論方式,選擇幾家、十幾家采購服務供應單位,為本級政府或部門某類項目采購服務供應單位。這是一種既高明,又名正言順的雙贏建庫模式。說它高明,是它可以及時地把建庫信息告訴他人,或讓他人在開始選擇前與上級庫中的單位建立合作關系,使選擇的結果完全在預定的范圍內;說它名正言順,是因為上級庫是上級部門通過公開招標選擇的中標人,已經完成了法律制度規定的程序,道理上講得通,還能取得上級部門的支持,為往后與上級部門的工作聯系事先建立了一條完整的利益輸送通道。這種情況,在縣、區(市)級較為普遍。 

  真走流程,回歸政采初衷 

  事實上,政府采購等相關法律法規針對上述現象都有明確規定,如政府采購信息公開、采購需求管理等。為進一步消除假走流程現象,根據政府采購法及其實施條例,以及政府采購信息公開等相關文件,筆者提出三點建議: 

  招標人或采購人事先通過政府指定的信息平臺向社會公布招標或采購需求的完整信息,廣泛接受政府主管部門及社會監督。招標人或采購人事先通過政府指定的信息平臺,向社會公布招標或采購需求清單、分項和匯總預算、實施方案、實施過程安排以及相應要求,包括單位名稱、主要責任人及聯絡人、項目名稱、項目清單及價格、產品品牌、規格型號及配置(裝置)技術參數或質量標準、數量或規模、功能與用途、建設方案(含設計文件)、采購或實施時間等與招標或采購項目相關的全部需求重要信息。采購人對公布的需求信息的真實性、準確性、合規性和完整性承擔全部責任,政府相關部門專注事前、事中和事后監管及績效評估,廣泛接受社會監督。 

  投標人或供應商通過政府指定的信息平臺向社會公布投標或供應及安裝的完整信息,廣泛接受政府主管部門及社會監督。投標人或供應商通過政府指定的信息平臺向社會公布投標或供應及安裝的全部信息,并對招標人或采購人的需求信息進行對比分析,說明優缺點以及非現場制作、安裝或施工類產品的供應商名稱、產品規格型號、廠家供貨證明和價格等,現場制作、安裝或施工主要管理人員信息,投標人或供應商對公布的供應信息的真實性、準確性、合規性和完整性承擔全部責任,政府相關部門進行事前、事中和事后監管,廣泛接受社會監督。 

  評審專家通過政府指定的信息平臺向社會公布評審計分及結果的完整信息,廣泛接受政府主管部門及社會監督。評審專家通過政府指定的信息平臺向社會公布評標計分及結果的完整信息。對計分的真實性、準確性和完整性承擔全部責任,并同時接受政府相關部門和社會的監督。 

  在政府指定的信息平臺上,采購人的需求、供應商的產品或服務、評審專家的評定以及政府相關部門和社會監督的結果,全部公開,接受社會監督,使采購人盡職盡責,理清自己的真實需求;使供應商實事求是,表明自己的真實能力和水平;使評審專家恪盡職守,認認真真當好裁判;使整個產品供給或服務真正回到比品質、比性能、比服務、比價格、比水平、比誠信的軌道。公開透明,權責明確,齊抓共管,社會監督,讓政府采購活動成為陽光工程、廉政工程和民心工程。 

  (作者單位:湖南大學設計研究院有限公司) 

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